论管理行政的“科学”内核及其政治哲学基础(4)

　　因此,形式主义、普遍主义原则,专职化、层级化的组织形式,以及权责一致、一切按法律和规则行事等行为逻辑,使管理行政形成了适应现代技术、经济和社会生活需要的一种特有的优势,即管理行为的“可预见性”。从某种意义上说,现代生活的高效率,都是建立在行为过程及环境的某种程度的可预见性基础上的。人们只有在能够对自己从事的事业相关的事务和社会环境作出起码的理性预期的情况下,才有可能对自己的行为进行基于功效最大化的理性选择。而管理行政下的理性人释放的无限需求不断推动产能发展,造就了大工业文明,并间接地造就了资本全球化。毋庸置疑,管理行政能够与把效率视为唯一目标而快速运转,以及由此而来的整个分工体系愈益细密的现代资本主义企业相匹配,对于资本主义的发展具有相当重要的正向意义。而且,该模式的单权力中心的集权特征提供了国家强力干预的组织基础,在医治西方经济危机及战后创伤、恢复经济中也发挥过积极作用。总之,管理行政正是通过它以管理为要务,以效率为目标,以运行非人格化、制度化的特征否定了家长制下的人治现象,适应了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要,促进了行政管理由“人治”到法治、由经验管理到科学管理的历史性转变,在技术上显示出了超乎以往一切治理模式的巨大优越性。管理行政已经逐步发展成为现代社会组织普遍的结构模式和管理模式。即使是对管理行政现实合理性持否定态度的人,也无法否定它所具有的无可质疑的历史合理性。
　　三、管理行政的政治哲学基础反思
　　管理行政在形成伊始,曾一度克服了资本主义建立之初“政党分肥制”所造成的政府内部腐败、无能、低效和政局不稳,适应了工业化社会大生产的要求。但这种效率至上的管理行政理论自有其致命的缺陷和内在矛盾。
　　(一)对科学理性的过度信奉导致了对人性的损害和人的异化
　　管理行政主张科学理性统治一切,将“政府的活动仅限于行政上可以解决的技术问题”
　　,于是官僚制成了一种“理性模型”。在这一理性模型中,政府行政人员被迫服从于铁面无私的工作纪律,个人的独立性被组织的统一性所取代,行政人员被看作是没有感情的、简单机械服从的“组织人”,可以随意加以指派、驱使,而未考虑人的愿望、动机和态度对其行为的影响。他们如同一架精密机器上的齿轮,每一个齿轮只能和其他齿轮一起转,不能快也不能慢,否则就会给其他齿轮带来麻烦。他们是没有感情和野心的“中性”人,这样就忽视了个体的差异性和多样性。其结果是,政府在积极地以法律制度提供理性化的社会秩序时,不仅是以行政人员工具性人格的生成为代价,而且将整个社会置于“新的奴役铁笼”内。另外,行政人员必须完全从科学理性的视角去看待事物,完全受制于技术的视野,自觉或不自觉地按照技术的需要去行动。以致于现代政府中一旦出了任何一种类型的问题,也总是根据技术化的思路去谋求解决的方案。当行政人员滥用权力时,则寻求可以技术化的法制;当出现官僚主义时,则谋求机构改革和组织重建的技术支持,从而陷入了对科学和技术盲目追求的怪圈。可见,管理行政在整个公共行政的领域及其权力运行机制中,排除了人的价值和人的行为主体意义,而且同时在整个社会的范围内进一步推动道德价值衰落的运动
　　张康之:《公共行政:超越工具理性》,《浙江社会科学》2002年第4期。
　　。因此,管理行政实际上面临着非人格化与人格之间的内在冲突。人在官僚系统内变成了纯粹的与有着能动精神的人相分离的角色,并导致人与人之间关系的异化,以致人与社会的关系也随之发生了异化。这样势必造成:由于组织成员心理因素而引起的低效率;压制和阻隔了内部的交流与沟通,妨碍了个人的成长和个性成熟;鼓励了盲目服从和随大流,压抑创新和鼓励保守。
　　(二)效率主义的运行逻辑导致了与民主政治的冲突
　　政府行政工作大多具有非常强的时效性,而效率中心主义逻辑地包含速度方面的要求,有的学者甚至认为速度是行政效率的关键。在以效率为导向的工具理性追求过程中,“以自由、正义和公平等术语为代表的一些更广泛的人类价值问题在失去它们作为评判标准的重要性时,取而代之的是一种‘成本收益计算’和‘手段和目的的计算’。当效率的衡量成为唯一的讨论议题的时候,协商的、沟通的以及参与的功能都将失去它们的重要性”

　　[美]罗伯特·B钡枪特:《公共组织理论》,扶松茂等译,中国人民大学出版社2003年版,第117页。
　　。这种忽视政治过程与市场过程的本质区别、强调效率的管理主义有悖于公众对政府的要求,有可能使公共行政成为“牧民之术”而非为民的行政,损害诸如公平与正义、回应性、责任性等民主价值,导致民主政治危机不断。沃尔多曾经指出,传统效率主义公共行政实际上并不符合民主制的理想,它实际上是一种反对“离心的民主”的管理运动,并且试图通过提出政治与行政的分离和依靠所谓的“集权教条”与“整合原则”,作为解决效率问题的方法,并实施它自己的“向心的民主”
　　丁煌:《西方行政学说史》,武汉大学出版社1999年版,第220页。
　　。日本管理学家占部都美也极具警示性地指出:“如果按照效率原则探索实现目的之合理手段,会有发生‘为了目的不择手段’这种反社会行为的危险。”
　　[日]占部都美:《现代管理论》,蒋道鼎译,新华出版社1984年版,第281页。
　　今天我们已经看到,管理行政仅仅或过多地追求效率价值目标,至少导致以下三个不良后果:一是社会基本价值被忽略。行政价值观作为整个社会价值体系的一部分,应该服从和服务于公认的社会基本价值,如公民权、公正、秩序、民主等,这些价值理念应是公共行政理论所强调的效率价值之基础。也就是说,提高效率只是促进并实现公民社会所拥有的基本价值这一目的之手段,而不是反过来将实现公认的最高目的的手段变成了目的本身。二是行政权的沙文式扩张。行政权的扩张不仅意味着其在传统的行政范围内,依行政固有属性增强其管理事项的广度和深度,而且在于它已超出行政原有的属性大举侵入到立法和司法领域,取得了通过委任立法而得来的行政立法权和裁判纠纷的行政司法权。这给作为法治主义前提的有限政府思想和三权分立思想构成了冲击,损害了文明社会的法律理性。三是公民生活领域被“殖民地化”。由于行政权大肆扩张,公民权利和自由的空间变得愈加狭小。我们今天看到的是:这些西方国家的政府从事着几乎无所不包的事务,行政权的运用已从初期的城镇街道深入到每个公民的生活,以及地球以外的空间。好像整个社会都被组织成了一个大工厂,一个没有缝隙的机械铁笼,使人们“从摇篮到坟墓”的所有事情都在行政权的作用范围之中。一旦公民生活领域被“殖民地化”,多样化、复杂化的个人需求就会受到抑制,社会的公共利益就受到伤害,管理行政就会成为民主进程的障碍。(责任编辑：一枝笔写作事务所)