关于经济社会发展的典型发言材料(2)

　　（二）法规内容创新。法规内容是法规的生命力所在。作为国家立法的补充，地方立法最重要的作用之一就是在上位法尚未触及的领域或者规定不尽完善的事项，结合本地实际，进行创制性规定，对相关事项加以必要的规范，这就要求地方性法规的内容必须要有所创新。市人大常委会充分认识到地方立法这一重要作用，在开展立法工作时，注重法规内容特别是有关制度设计的创新，从而为杭州经济社会的发展提供保障。如制定杭州市市政公用事业特许经营条例时，在国家尚未出台特许经营法律法规的情况下，市人大常委会既考虑到一般市政公用事业特许经营的普遍性，又考虑到城市轨道交通特许经营的特殊性，规定在选择经营主体时要通过招标等公平竞争方式，但是对于特别复杂的市政公用特许经营项目，采用招标方式无法确定的，可以采用招募方式确定，从而为今后杭州地铁运营通过特许经营方式引入优秀经营者提供了法律支撑。又如，在制定杭州市安全生产监督管理条例时，市人大常委会针对相关部门查处非机动车从事非法营运缺乏法律依据的情况，从维护道路运输市场秩序和道路交通安全的角度出发，在法规中增加查处非机动车非法营运的条款，为相关部门依法加强监管，保障人民群众的生命财产安全提供了立法保障。再如，在制定杭州市志愿服务条例时，为了调动社会各界开展志愿服务工作的积极性，法规创设了志愿服务工作委员会这种领导模式，极大地推动了杭州市志愿服务工作的开展，在全国形成了很有影响力的杭州模式，为不少地方人大立法所借鉴。全国人大内司委在进行志愿服务立法调研时，对杭州模式也给予了高度评价。
　　（三）工作制度创新。制度是推动和改进立法工作的保障。杭州市历届人大常委会都十分注重立法工作制度建设，先后出台了杭州市制定地方性法规的规定、杭州市人大常委会立法项目论证办法、杭州市地方性法规行政许可设定论证办法、关于加强立法沟通协调改进立法工作的若干意见等有关立法的法规和工作制度。为了进一步推动立法工作，发挥人大在立法工作中的主导作用，2011年，市人大常委会在总结以往立法工作中的做法和经验基础上，制定出台了杭州市人民代表大会常务委员会关于贯彻执行《杭州市制定地方性法规的规定》的实施意见。实施意见围绕贯彻执行《杭州市制定地方性法规的规定》，对明确立法事项、征集立法建议项目、拓宽法规草案起草渠道、建立立法沟通协调机制、采用多种方式征求法规草案意见、建立健全立法听证制度、完善立法咨询工作机制、建立地方性法规配套规范性文件制定工作制度、建立法规实施情况报告和检查评估制度等9个方面提出了具体要求。市人大有关专门委员会也高度注重立法工作制度创新。如，为规范统一审议法规案的程序，提高法规审议质量，市人大法制委员会制定了杭州市人大法制委员会统一审议法规案办法。办法在总结以往法制委员会审议法规案经验的基础上，对统一审议的程序、研究法规草案的内容、征求意见的对象等进行了具体规定。
　　（四）工作方式创新。有效的工作方式是提高立法质量的基础。市人大常委会在开展立法工作时，十分注意以工作方式的创新来推动工作质量的提升。如，以往市人大常委会是选择一定的法规草案公开征求意见，近年来，市人大常委会将每一件法规草案在杭州人大网登载向社会公开征求意见，将法规草案征求意见由经常性变为常态化。又如，法规的可行性事关法规的实施效果，也是市人大常委会组成人员审议时讨论的重点。市人大常委会在初次审议杭州市公共场所控制吸烟条例草案时，常委会组成人员就该条例的可行性提出了不少意见。为保证条例出台后的可行性，法制委员会探索采用法规执行效果预测分析会的形式，邀请相关部门，围绕有关吸烟区或吸烟室的设置规定是否可行、委托处罚的可行性、有关控烟场所的规定与风俗习惯如何衔接、法规实施后是否需要政府制定实施细则等问题进行论证。之后，法制委员会以论证结果为标准，结合公共场所控烟工作实际，形成各方面意见比较一致的草案修改稿提请常委会审议通过。

　　三、几点经验
　　近年来，市人大常委会在立法创新上之所以能够取得一点成就，主要坚持三条原则：
　　（一）以能否解决问题来要求立法创新。市人大常委会进行立法创新的动力来自于解决问题。随着经济社会的发展，新情况、新问题不断出现，地方政府靠行政手段或经济手段解决问题有一定的局限性，许多问题的解决要依赖立法。一旦政府依赖立法解决问题，肯定都是难题，人大用通常的立法方式也很难制定出解决问题的地方性法规，只有进行立法创新，用超出常规的思路，对上位法进行精深的分析和理解，深入实践进行仔细的调查研究，多方请教专家学者，广泛征求群众意见，才能制定出解决问题的地方性法规。解决了问题，也就自然完成了立法创新。近年来，市人大常委会在开展立法时，一直强调立法要管用，要能解决问题，这就是杭州市地方性法规创新性比较突出的根本原因。
　　（二）以扩大立法参与面来丰富立法创新。市人大常委会进行立法创新不是坐在办公室里完成的，也不是拍拍脑袋拍出来的，而是在坚持立法民主，多方征求意见，反复研究才形成的。我们的每一项创新都要在杭州人大网上公开征求意见，每一项创新都要征求专家的意见。如在制定杭州市安全生产监督管理条例，设定对非机动车非法营运进行管理的相关条款时，就多方征求意见，特别是邀请了专家进行深入论证。专家在肯定条款的合法性的同时，就管理措施提出了很好的修改意见。这些意见最终都被采纳，完善和丰富了我们的立法创新。
　　（三）以人民群众是否认同来检验立法创新。一个立法创新成功与否，如何鉴别？是听理论界的？还是听上级人大的？都不是。市人大常委会坚持立法创新的目的是为了人民群众，在检验立法创新是否成功也是坚持一个标准：听杭州市人民群众的，即通过杭州市人民群众认同的社会效果来检验立法创新。市人大常委会法工委就杭州市地方性法规实施情况进行了一次大型调查，调查表明，实施情况较好排在前十位的法规几乎都有立法创新的内容。这表明，人民群众需要立法创新，人民群众欢迎立法创新。近年来，市人大常委会通过执法检查视察、专项评议、法规评估、法规清理等方式向人民群众了解执法情况，同时也了解立法创新情况，这对于保证立法创新的可持续发展具有重要的促进作用。
　　

(责任编辑：一枝笔写作事务所)