重申人民主权：国家权力的结构改革(2)

　　二、重思人大－政协制度
　　无疑，中国人建构自己的现代国家，也是从卢梭人民主权原则找到出发点的。正是在这一原则的指引下，中国选择的政体确定无疑是一种力图体现人民主权原则的“人民民主专政”的政体。中华人民共和国是一个经过中国共产党领导的民族民主革命而由中华民族（中国人民）建构起来的现代主权国家。中国民族民主革命的历史决定了这一民族国家的特定形态，一方面，国家根本法即《中华人民共和国宪法》明确规定“中华人民共和国一切权力属于人民”，[5]（P1）因此，明确了国家权力的最后归属是中国人民。这是完全符合现代国家建构的人民主权原则的国家根本法基本理念。但另一方面，因为国家建构是在一个先于国家成立、却又是以国家建构为目的的政党基础上得以完成的，于是中华民族（中国人民）这一建国主体和国家主人，转变为由中国共产党带领中华民族（中国人民）建立属于自己的国家（NationState）。因此，本应作为民族－国家形态出现的现代中国，就此作为政党－国家（PartyState）的形态建构完毕。

　　对之进行进一步的分析，可以知晓其中包含的复杂涵义。首先，中华人民共和国之作为人民主权原则基础上建构的现代国家，建立国家并足以使其正当化的公意即人民主权，是作为国家建构的首要前提被承诺的。无疑，从《中华人民共和国宪法》“序言”关于国家建构的政治状态的陈述中可以发现，国家承诺人民主权原则的政治预设乃是前置在国家建构之上的政党先行原则。这就是“中国各族人民”在“中国共产党”的领导下，进行以人民主权为首要原则的国家建构活动。这是一个对中华人民共和国建国的政治状况非常准确的描述。[6]（P147）这是由阶级、政党到国家的建国联接决定了的国家建构状态，而不是由人、人民到公民的建国联接所决定的国家建构状态。
　　其次，中华人民共和国的主权属于人民，足以显示人民主权原则的国家基本制度精神。虽然这样的建国原则存在着中国共产党及其领袖领导的前提条件，但是这样的前提条件发挥作用的机制却是中国共产党在国家权力的背后发挥实际引导作用。而在国家制度运行的前台，不存在政党作为的空间。这样“人民主权原则”被推向前台，国家权力机构就成为人民行使权力的政治建制。宪法由此给出了国家基本政治制度的原则性规定，从而由此预设了这些制度运行的基本准则。
　　我们需要进入另一个界面来进一步审视人民主权的政制行使机制，才能揭示政党主权与人民主权之间复杂的替代关系与运作机制。审视这一机制，一方面，与代表制度有关；另一方面，与全国人民代表大会的运行方式有关。前者是一个代表资格的合法产生问题，后者是一个代表权力的实际行使问题。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》通常被解读为基层人大代表经由直接选举产生，而中高层（国家）人大代表则由间接选举产生的复合型选举制度。[7]（P142）由于控制权限的差异，基层人大代表的作用受到限制，因此直接由选民选举产生，这不会导致什么政治风险。在中高层尤其是全国人大的层次，由于权限的明显增长而实行间接选举，因为控制性选举将会催生一个风险可控的国家权力机制。
　　转而分析中华人民共和国人民政治协商会议的国家制度定位与社会政治功能，也可以知晓其中所包含的宪制意义。政协的政治功能定位与宪法中对政协的定位是完全吻合的。其中尤为引人注目的是政协的领导权与政党主权原则的一致性。与此同时，政协注重积聚各种政治力量的机构功能显示出它独特的政治地位。这样的定位，是经历了一个重大转变之后确立起来的。人所共知，第一届政协是作为国家权力机构设置并发挥作用的。新政协的召开，就是为了建国时期各种政治力量间的协商谈判。当中国共产党执掌国家权力之后，尤其是1954年正式建立全国人民代表大会之后，政协的这一国家权力机构定位便被人大所取代，成为人民主权原则之下、国家权力机构之外，[8]（P154）解决中国实际存在的政治势力即各种事实上的以及国家人为设置的政治力量间分享国家权力的机制。[9]（PP154-157）
　　政协的功能定位大多是各种事务问题，诸如某个经济项目如何上马的问题、马路噪音的控制等各种各样繁杂的民生事务问题。政协的三项基本功能，就此成为下行的功能——政治协商功能，对国家重大事务仅仅具有议论之功，而无决策之效。而对人事任用的建议，都要经过中国共产党的统战部与组织部的程序，因此也就没有实质意义。民主监督方面，在人大已经确立对一府（政府）两院（法院、检察院）的监督职能之后，政协的监督实际上无法发挥实效。参政议政方面，政协也仅仅只具有议政、调查功用和建议职能，而无实质性介入或干预施政的能力。因此，政协在某种意义上除开作为执政党的统战机构之外，并不具有国家政治生活上的、确定无疑的制度功效。
　　三、在党权与国权之间
　　重新清理中国的人民代表大会与政治协商会议两个重要政治机构的职能及其限制之后，我们就可以进一步分析中国国家权力结构的现状，并较为系统地思考这一权力结构在各种权力和准权力机制之间，是如何形成国家权力运作的正式体制的。
　　首先从人民代表大会的视角来切入问题。从前面对《中华人民共和国宪法》的分析中可以看出，中国的政党权力与国家权力的安顿，是这一国家根本大法处理的核心关系。宪法序言确定了在国家之外、同时又在国家之上的中国共产党的领导地位。现行宪法关于“中国共产党及其领袖毛泽东主席领导中国各族人民”建国的表述不可能倒转为“中国人民自中国共产党及其领袖毛泽东主席的领导下”建国，就表明国家的主权归属于政党，国家的安危系于政党的安危；政党的最高目标——实现共产主义理想，应成为国家所有成员的理想；政党的组织形态，塑造着国家的组织形态。同时，也意味着政党具有调动国家资源的权力；政党管理国家的政务、政策、人事任免，并成为所有组织应当服从其意志的领导核心。更为关键的是，政党的兴衰存亡，决定国家的兴衰存亡。对此，《中国共产党章程》的总纲所明确表述的基本原则，就可以视为对宪法确立的“中国共产党及其领袖毛泽东主席领导中国各族人民”建国原则的一个政治说明。《中国共产党章程》在总纲部分明确表述了一种政党在国家之上的政党主权理念，实际上确立起了政党处于国家之上、提供国家价值、引导国家走向、决定国家状态的宗旨。一个代表了国家的先进生产方式、先进文化及人民根本利益的政党组织，处于国家之上并引导国家发展方向，因此其作为国家法律意志的根据，就是顺理成章的事情。在这种政党与国家的关系结构中，政党显然处于宪法之高级法供给者的位置，政党价值因此注定成为国家价值的来源，政党意志显然由于代表了人民意志而高于国家意志。(责任编辑：一枝笔写作事务所)