重申人民主权：国家权力的结构改革(4)

　　就中华人民共和国的政治实践来看，在实际政治运行中，政党权力、国家权力、政府权力、司法权力等等权力形态交织在一起，并最终受到政党主权的绝对制约与控制，因此权力的分化程度很低不说，更为关键的是权力的分立与制衡建立不起来，从而注定了权力运行绩效的低下。随着全能型政党演变为有限性政党，政党主权对国家权力的全面主导的权力定位，相应地应演变为对部分权力的主导。这种权力的蜕化以及对于国家权力控制力度的弱化，便催生了一个不为政党主权所消化的新兴空间，如退出市场微观管理领域而让渡出经济资源的国家配置权力，面对一个因市场推动形成的多元化社会而腾出一个社会自治的空间。更为紧要的是，市场经济的兴起及其资源配置的绩效，使人们发现政党主权主导下的公有制经济的低绩效定势，质疑计划经济配置资源的权威性。于是，那种以政党主权为根柢的集体主义思维逐渐被打破，个人主义思维逐渐成为一种没有国家权威承诺、但却为实际社会行为主体所秉行的行动哲学。由于内部条件的结构性变化，复加外围条件的重大改变，政党主权将会转进到与新的社会变迁相一致的人民主权，国家的基本结构将由此面临重大调整。
　　与此同时，政党主权前提条件下的一系列具体制度安排所面临的矛盾，也逐渐为人们所认识。政党派往各种权力机构的人员以及这些人员对政党主权的认知与贯彻，是政党主权在国家权力行使过程中落实的条件。但是，在政党主权从革命追求坐实为执政现实的情况下，党员并不见得有对政党主权的意识形态自辩，不见得具有理论上的把握能力与实践上的贯彻能力。
　　政党－国家的施政之所以必然出现种种无法避免的失当，一方面是因为这样的国家体制受制于政党领导人全方位改造国家的宏伟目标，而实现这一目标，势必需要事事由国家包办、样样由国家负责，处处、时时体现政党领导。但是，政党－国家不可能占据所有资源，更不可能全面满足民众日益增长的各种需要。而且这中间还存在着政府主观确定的满足需要的模式，与民众自身需要的满足模式之间难以弥合的鸿沟。这种差异会造成政府与民众之间的误解与不信任。其次，政党主权国家，乃是由政党领导的国家，国家权力必须服从政党意志。而政党意志受到组织宏大目标的决定，对于具体事务的处置必定流于粗疏。这样就引导出处于统治状态的政党－国家难以进入治理结构的难题。更重要的是国家发展的事务，就此被限定为政党的事务、国家的事务。于是，国家发展所需要的资源，仅仅只有国家权力进行配置。这样，即使是在微观领域引入不同于国家权力机制的其他机制（如市场机制），它也必须完全从属于国家意志的。[14]再次，政党－国家乃是一种基于革命时代的精神观念与行动模式建构起来的特殊国家形态。如果将革命时代那种建立在战争需要基点上的种种行动方略，作为和平时代的行动进路，而将国家统治的成本－效益计算置诸脑后，那么，当市场力量逐渐显现、社会开始趋向多元化而与国家鼎立之时，国家便成为人们发泄不满的对象，政府的威信将明显下降不说，政党的统治权威将受到严重影响。于是，还政于民的民间呼声，在此就与官方自愿放权有了结合的契机。
　　还政于民是政党主权回归人民主权的起点。还政于民，是政党－国家施政体制出现种种难以解决的问题的必然走势。还政于民浮现的必然性以及解决这一问题的艰难性是相互伴随的。就其必然性而言，可以从正负两个方面加以理解。从正面来讲，是因为只有将政府、社会与市场三方面的积极因素调动起来，才能够将公共事务处置得既合乎理性、又具有效率；从负面来看，则是因为政府试图将一切事务大包大揽起来，必定落得个吃力不讨好的结果。从现代政府运作的经验与教训的视角看问题，只有人民积极参与施政，政府才能取信于民，同时取得较高行政绩效。如果政府包办一切公共事务，它就弥合不了自己的主观意图与民众的复杂需求之间的鸿沟，必然造成主观施政的单方面动力与客观结果的多方面后果之间的巨大差异。还政于民，就是在施政之前，虚心听从民众意见，从而尊崇民众意愿确立政府的施政意向；在制定政策过程之中，由民众直接参与，从而将制定政策作为民众与政府互动的有效举措；在实施政策的过程中，服从民众意愿、及时调整政策上有违民众意愿的方面，促使政策完全符合民众的根本利益；最后，在政策落实的结果上，不由政府单方面来评估施政的绩效，而由公众合理评估施政的绩效高低。还政于民，就此成为改变刚性的政党主权的便利起点。这是从不改变现行中国主权形态，即不改变现行中国基本政体的起点出发，对运作中的中国政府体制进行的改良。当前人大的立法听证、政府的政策制定听证，已经为还政于民奠立了可靠的基础。至于政府预算中的民众参与、政府施政过程中的民众介入、政府绩效评估中的民众满意指数，都是还政于民的有效做法。还政于民，意味着整个政府施政的全过程民众的参与、评估甚至决策介入。但是，还政于民的次级性、从属性意义，是人们必须正视的。所谓还政于民的次级性、从属性意义，指的是还政于民还处于不改革国家权力属性的前提条件下，是对行政权具体运用的改良。这样的改良还未曾触动权力的结构性问题，只是对国家权力的运用进行的改善行动。

　　之所以必须还政于民，从政治理论上看，是因为这样才能进而彻底解决主权理论的困局。要从政治理论上清理政党主权的建国进路，就不得不承认，政党主权仅仅是革命建国过程的一个历史现象，而革命不过是建国的一种手段。在革命建国与政党主权的关系建构中，不能推出建国的反现代主流的逻辑，因此，革命成功后进入建国的立宪决断状态，告别革命进入立宪，[15]（P301）才是真正确立建国原则的时刻。就此而言，还权于民远远重要过还政于民，而后者仅仅具有细节的策略性意义，并不解决中国根本性的问题——中国的现代建国之作为立于人民主权原则的政治进程，必须坐实其历史完形的人民主权形态。
　　从政治实践上看，还权于民问题的凸显也具有其必然性。解决还权于民问题的必要性与重要性，从中国政治的六十年大趋势上可以得到清晰的认知。对于作为主权国家的中华人民共和国而言，解决还权于民的根本性意义在于真正安顿国家主权的必须。否则，一则宪法的首要原则无从坐实，宪法的正当性只好依靠缺乏宪法性支持的宪法政治性序言来维持。二则宪法的司法化无法下落为司法的最高与最后依据，因此只能任由相互冲突的部门法来头痛医头、脚痛医脚。三则只好在国家与人民的对峙性关系结构中处置国家权力的执掌者与人民（无论是个人的成员还是群体的组织）之间的紧张关系，无法提供国家以真正长治久安的稳定秩序。而执政的政党也会始终面对革命的张力，无法将自身安顿到执政的放松状态。至于从社会公众的角度看，无论是在市场行为中的个人，还是在社会行为中的个人与群体，只有在人民主权前提条件设定的国家诸制度的保障下，才能安心与国家权力合作，才能放心地进入市场空间和社会空间活动，从而形成一种国家－社会－市场积极互动的良性状态。至于还权于民的举措，那不过是现代国家早就显现的种种有效的制度安排，诸如国家主权只能是人民主权，只有人民的意志才是制定国家根本法和部门法的根据；以法治国既是国家权力的运行机制，也是社会自律、公民自由的保证；公民选举国家公职人员并保有弹劾的权利；政党真正在国家之下活动，政党掌握国家权力的合法性在于人民认可而非自我期许等等，皆为常识，毋庸赘述。(责任编辑：一枝笔写作事务所)