中国农村妇女土地权利调研报告(7)

　　3.5.2法规、政策的执行与改进。
　　（1）立法理念上应有突破。建议将个人权利从家庭中剥离出来，从婚姻中剥离出来。通常情况下女性的权利被埋没在婚姻关系中。所以，在法律制定中，要正视法律面对的是性别不平等的社会结构的现实，在制定具体的法律条文时应具有性别敏感性。同时应提供司法救济，使无地的农村妇女状告村民委员会的案件可以通过司法途径得以解决。
　　（2）继续将《妇女权益保障法》和《土地承包法》（在拟定中）等相关妇女土地权益法规的学习宣传，作为普法学习宣传的重要内容，加大宣传力度。特别注意向农村基层干部宣传，使之在工作中依法行政，在土地及宅基地的分配中自觉依法维护妇女权益。同时加大执法力度和制裁措施。对违反法律规定，经批评教育又不改正者，坚决给责任人行政处分。
　　3.5.3村规民约不能违背政策法规。
　　中办［2001］9号文件《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》、《妇女权益保护法》第30条都有明确规定：农村妇女结婚后本人的责任田和口粮田应当受到法律保护；妇女有权选择其户口所在地。一切与法律关于男女平等原则相违背的村规民约应予废止。绝不能以“小政策”对抗国家法律。
　　3.5.4大力发展社会生产力，为妇女权益的保护提供厚实的经济基础。积极发展和壮大农村集体经济，鼓励和吸纳农村妇女从事第二、三产业劳动，开辟农村妇女劳力农外就业渠道，提高妇女的经济能力，从而提高妇女的政治经济地位。
　　第四部分黑龙江妇女土地权益调查
　　2000年8月20日—9月2日，我们在黑龙江省进行了农村土地制度安排现状的调查。调查内容涉及到农村妇女土地权利和现状。
　　4.1妇女土地权利的区域环境
　　黑龙江省地处我国东北，山地平原交叉分布，三江平原，兴凯
　　湖平原、松嫩平原分布其间，有优越的农业自然资源和生产条件。全省面积45.46万平方公里，1998年底有人口3773万人，有耕地13492.95万亩，其中水田1303.2万亩，旱地12189.75万亩，人均耕地面积4.84亩，居全国（以省为单位）第二位，仅次于内蒙古人均5.62亩耕地。这里地势平坦，土地肥沃且集中连片，而且在互助合作和人民公社时期对土地和农业机械投入较大，比较有利于机械化和规模化经营。正是这些条件，使黑龙江省在第一轮土地承包之初存在较大的思想顾虑。直到1982年末，全国家庭联产承包制改革即将完成前夕，才在全省全面开展集体土地家庭承包经营制度的改革，并于1983年春基本完成了全省第一轮土地承包。
　　由于第一轮土地承包突然在全省整齐划一地展开，并且在很短的时间内完成，准备不充分，由此遗留了一些问题。其中最主要的是实行“两田制”或“多田制”（按人均分口粮田，劳均分责人田，大牲畜分饲料田）。在初始阶段上，造成了农村集体经济组织成员非均衡分配和占有土地的格局。
　　第二轮土地承包，黑龙江省认真贯彻执行中央［1997］16号文件，即《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》精神，到1997年末，全省已有96%的自治村完成了第二轮土地延包工作，剩余4%的自治村及村民小组土地延包工作到1998年末也全部完成。全省为承包农户颁发土地承包合同及土地承包经营权证书400万份（本），发证率达到了100%.
　　但是，除绥化地区的8县（市）以外，全省67个县（市）区在第二轮土地承包中大部分采用了“顺延”承包。这样一来，第一轮土地承包遗留下来的问题——集体经济组织成员非均衡分配和占有集体土地的矛盾不仅没有缓解，而且因为第二轮承包期实行而更加突出。当年不满18岁的农村人口，第一轮未分配责任田，现在这部分人都是30岁左右，已成为农村主要劳动力；第二轮按顺延方式承包，他们又未得到责任田。如果“30年不变”，就意味着其中一部分人在他们的劳动年龄（18—60/55岁）阶段没有资格享受占有和使用集体土地的平等权利。

　　为了化解人口、劳动力非均衡占有集体土地的矛盾，黑龙江省在有限的政策空间内采取一些措施缓解农村人地矛盾。主要是按照大稳定、小调整的政策，取消“两田制”或“多田制”，在新增人口和新增劳动力中实行“多田合一，按人口平均分配”仍然属于村集体占有的土地。所谓仍由集体占有的土地包括三部分：（1）集体预留机动地，黑龙江土地面积大，人口相对较少，因此第一轮承包时村集体预留的机动地多，全省平均机动地大约占总耕地面积的13-14%.这些土地成为解决新增人口耕地的主要来源。（2）按有关政策规定，在第一轮土地承包期间由集体经济组织收回的土地。（3）新开垦和复垦的耕地。将这三部分耕地集中起来，按无地人口和新增人口的总和平均分配。由此，黑龙江省农村新增人口人均获得了大约2亩左右的耕地。和一些耕地较少的省份相比，人均2亩多耕地已是很理想了。但是，农村集体经济组织成员有差别地分配和占有集体土地的现实，对有深厚平均主义思想传统的农民而言，他们心中充满了不平。这是当前黑龙江农村最主要的矛盾。

　　4.2妇女土地权益状况
　　在中国，农村妇女的土地权益问题是家庭联产承包责任制以后才出现的过渡性矛盾。在实行家庭承包制以前，农村土地以集体共同占有、共同使用的方式实现了社区内成员平均地权的理想。随着80年代初期家庭联产承包制的推行，在土地分配发包过程中，妇女与男子享有集体土地权益出现了差别，差别大小与地方政府的政策和社区传统有直接的关系。随着土地承包期限的不断延长，发生了婚入、婚出、丧偶、离异妇女土地权益保障问题。这些问题将会随着农村土地使用权立法的完善得到逐步解决。
　　按照国家法律和成文政策，农村妇女享有同男子同等的土地权利。第七届全国人民代表大会第五次全体会议审议通过，并于1992年10月1日起实行的《中华人民共和国妇女权益保障法》第28条规定，“实行男女同工同酬，在分配住房和享受福利待遇方面，男女平等”。第30条又规定，“农村划分责任田、口粮田等以及批准宅基地，妇女与男子有平等的权利，不得侵犯妇女的合法权益”，“妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田和宅基地等应受到保障”。《妇女权益保障法》颁布以后，各省、市、自治区在土地承包过程中大都以地方法规和政策规定等形式予以落实。但是，因为传统观念和习惯势力的强大影响，也由于法律的颁布及地方政府政策、法规的出台晚于家庭联产承包责任制的推行。因此，农村土地制度安排中妇女土地权益的现实与成文法律和政策之间还存在较大的偏差。这是全国农村普遍存在的一个重要问题。(责任编辑：一枝笔写作)